2024年2月8日，香港财经事务及库务局发布咨询文件，就规管虚拟资产场外交易（OTC）的立法建议公开征询意见。此举旨在完善虚拟资产监管框架，保障投资者权益，并防范洗钱等金融风险。
立法背景与动因
香港政府早在2022年10月发布的《有关香港虚拟资产发展的政策宣言》中，就已表明将完善虚拟资产活动监管框架。2023年6月，虚拟资产交易平台营运者的发牌制度正式生效，要求平台必须获证监会发牌并遵守《打击洗钱条例》。
然而，2023年出现多起案件，涉及虚拟资产场外交易店对持牌地位作出虚假或误导性陈述，促使政府将监管范围扩展至场外交易服务。据统计，香港目前约有200家虚拟资产场外交易店（包括自动柜员机）以及约250个提供虚拟货币交易服务的数码平台或活跃网上帖子。
拟议监管框架要点
发牌规定
根据建议，任何在香港以业务形式提供虚拟资产场外交易服务或向香港公众积极推广此类服务的机构，均须向海关关长申领牌照。
牌照申请人需满足以下条件：
- 在香港注册成立并有永久营业地点的公司；
- 或根据《公司条例》在香港注册的海外成立公司。
虚拟资产场外交易业务定义包括：
- 通过业务方式提供场外现货交易服务；
- 服务可通过实体店（含自动柜员机）或其他数码平台提供；
- 不包括已受虚拟资产交易平台发牌制度监管的平台运作。
个人之间的点对点交易不被纳入监管，除非构成商业活动。
准许经营的活动
持牌场外交易营运者可从事任何虚拟货币与任何货币之间的现货交易，但禁止以下活动：
- 提供需要虚拟资产交易平台牌照的虚拟资产间转换服务；
- 提供虚拟资产咨询或推荐服务；
- 提供虚拟资产衍生品或其他金融产品（如入股、贷款和融资融券交易）。
若需向客户汇出法定货币，场外交易营运者还需申请货币服务运营商牌照。转移虚拟资产给客户时，必须从注册钱包转至客户能证明所有权或控制权的钱包。
允许交易的虚拟资产类型
持牌人仅允许提供以下虚拟资产的现货交易：
- 散户投资者可在至少一家证监会持牌虚拟资产交易平台交易的虚拟资产；
- 由香港金融管理局发牌的发行人发行的稳定币。
根据证监会《虚拟资产交易平台指引》，只有“高流通性”的虚拟资产（如比特币和以太坊等合格大盘股虚拟资产）才可在零售平台交易。算法稳定币及引用黄金等资产的稳定币不被涵盖。
对持牌人的规定
拟议制度要求场外交易持牌人：
- 遵守《打击洗钱条例》的打击洗钱及恐怖分子资金筹集规定；
- 委任合规主任和洗钱报告主任；
- 建立良好的企业管治架构；
- 以审慎稳健模式经营业务；
- 诚实公平行事，维护客户利益及市场稳健；
- 制定风险管理政策和程序；
- 备存交易和资金流向记录。
牌照期限与过渡期安排
牌照首期为两年，可申请延长两年，以便海关关长定期监察持牌人能力。
财经事务及库务局建议给予六个月过渡期，并提出两种方案：
方案1：不设“被当作已获发牌”安排
- 现有提供者可在过渡期内继续经营；
- 须在首三个月内提交牌照申请；
- 未提交者需在第四个月底前有序结束业务。
方案2：设有“被当作已获发牌”安排
- 现有提供者可在过渡期内继续经营；
- 须在首三个月内提交申请；
- 符合规定者可获“被当作的牌照”，在过渡期结束后继续营运直至申请最终决定。
禁止推广与执法权限
禁止向香港公众积极推广无牌场外交易服务，类似现有虚拟资产交易平台监管要求。
海关关长将作为发牌机构，拥有以下权利：
- 施加、增补或更改发牌条件；
- 监督合规情况；
- 进行例行视察和调查；
- 移走犯罪证据、拘捕和搜查；
- 施加纪律处分。
违规罚则
根据罪行性质和严重程度，建议罚则如下：
- 无牌照进行受规管活动：罚款100万港元及监禁两年；
- 明知而发出非持牌人服务广告：第5级罚款及监禁六个月；
- 违反打击洗钱规定：罚款100万港元及监禁两年；
- 作出不当行为：暂时吊销或撤销牌照、谴责、勒令纠正及/或罚款（不超过50万港元）；
- 在交易中作出欺诈或欺骗行为：罚款1000万港元及监禁十年；
- 作出欺诈或失实陈述诱使交易：罚款100万港元及监禁七年。
常见问题
1. 什么是虚拟资产场外交易？
虚拟资产场外交易指通过非交易所渠道进行的虚拟资产现货买卖，通常通过实体店、自动柜员机或数码平台提供，与交易所的集中交易模式不同。
2. 新规管制度何时生效？
目前处于咨询阶段，公众可在2024年4月12日前提交意见。生效时间取决于咨询结果和立法进程，建议关注财经事务及库务局后续公告。
3. 个人之间的交易是否受监管？
个人点对点交易一般不纳入监管，除非构成商业活动。具体界定需参考正式立法条文。
4. 哪些虚拟资产可用于场外交易？
仅限证监会持牌交易平台可交易的“高流通性”虚拟资产（如比特币、以太坊）及金管局发牌发行人发行的稳定币。
5. 现有营运者如何适应新规？
建议六个月过渡期，现有营运者需在规定时间内提交牌照申请，并根据方案选择有序过渡或申请“被当作的牌照”。
6. 违规推广会有什么后果？
明知而发出非持牌人服务广告可被处以第5级罚款及监禁六个月，具体罚则视情节严重程度而定。
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